Con questo libro, denso, pensato per gli addetti ai lavori ma leggibile anche da un pubblico più vasto, Maurizio Sacconi e Francesco Verbaro presentano un’appassionata difesa della riforma della pubblica amministrazione voluta dal primo governo Amato e disattesa o rivista dagli esecutivi successivi. Ciò è in netto contrasto con la narrazione prevalente di quel convulso 1992 che vede il primo passaggio di Giuliano Amato a Palazzo Chigi. Ricordiamo per sommi capi la scansione degli avvenimenti. Siamo in piena Tangentopoli: il 17 febbraio viene stato arrestato Mario Chiesa, presidente del Pio Albergo Trivulzio. La tempesta monta con sorprendente velocità, arrivando a travolgere il Partito socialista. Eppure, in una Roma mai così lontana dal Nord nel quale crescono le “leghe” (allora si usava il plurale, come oggi con le “destre”), dopo le elezioni di aprile si prevede tutt’altro: Giulio Andreotti pare destinato al Quirinale e, una volta eletto Presidente, richiamerebbe Bettino Craxi a Palazzo Chigi. Le cose, com’è noto, vanno diversamente. Per ragioni extra-politiche: la strada ad Andreotti la sbarrano le bombe di Capaci, a Craxi le bordate del tribunale di Milano.
Tocca ad altri. Al Colle, a causa di Marco Pannella, a succedere a Cossiga è Oscar Luigi Scalfaro, un democristiano di Novara che appartiene alla destra del partito e che verrà ricordato come nemico irriducibile di Silvio Berlusconi. In modo più lineare, al posto di Craxi a Palazzo Chigi va Giuliano Amato. Amato oggi è un monumento della Repubblica. All’epoca è il Topolino di Forattini e, nella rappresentazione mediatica, un politico a vocazione funzionariale, intelligente quanto grigio. Tutt’oggi, il suo governo (che pure pilotò l’Italia in una tempesta terribile) viene ricordato, per il prelievo forzoso del 6 per mille dai conti correnti, la notte fra il 9 e il 10 luglio 1992. Nel racconto di quegli anni che s’impone col passar del tempo, Amato presidente del consiglio è ridotto a una sorta di anticipatore del primo tecnico, Carlo Azeglio Ciampi. A quest’ultimo viene di solito attribuito quanto di buono avviene nel momento del canto del cigno della prima repubblica.
Sacconi (che nel governo Amato era sottosegretario, appunto, alla funzione pubblica) e Verbaro sono due “revisionisti”. Da una parte, sottolineano come “la Democrazia Cristiana e il Partito Socialista avevano affrontato le elezioni con una prospettiva condivisa di lungo periodo consapevoli, ben più di quanto sia stato loro riconosciuto, dei cambiamenti necessari”.
Dall’altra, ricordano che se l’arrivo a Palazzo Chigi di Giuliano Amato avviene in un momento di accelerazione delle difficoltà finanziarie e politiche, egli
dice esplicitamente di non volere limitarsi ad attraversare 'la nottata' e, nella difficoltà, alza il livello delle ambizioni. Il clima nel governo, sin dai primi giorni, almeno per il Presidente e coloro che gli sono più vicini, è quello di reagire alla tempesta con azioni forti, coraggiose, che mettano al riparo l’Italia, diano spinta alla crescita e dimostrino l’orgoglio di un ceto politico nella fase del probabile declino.
Le inchieste milanesi hanno una tale forza che si abbattono come un martello mediatico su tutta la classe politica. Il grosso dell’opinione pubblica ebbe, del governo Amato, l’impressione di un tentativo destinato a fallire: i partiti, sotto assedio, si difendevano alla bell’e meglio.
Sacconi e Verbaro rivendicano invece a quell’esperienza qualcosa che raramente i successori ebbero. Una visione e nello specifico una visione in larga misura ispirata al principio che per funzionare meglio il pubblico avrebbe dovuto assomigliare di più al privato. Che il cittadino dovesse essere riconosciuto come più simile a un “consumatore” dei servizi pubblici per cui pagava, tramite le imposte, un prezzo non negoziabile. E che perché ciò avvenisse dovevano cambiare gli incentivi all’interno della PA. Già nel presentarsi alle Camere, Amato annunciò una riforma del pubblico impiego improntata a obiettivi di “flessibilità, mobilità ed efficienza”. Per Sacconi e Verbaro:
La tendenziale omologazione tra lavoro pubblico e privato diventa per il governo la leva sulla quale costruire una, per quanto possibile, 'aziendalizzazione' delle funzioni pubbliche (…) La riforma vuole segnare il passaggio alla centralità degli obiettivi e dei risultati. Lo stesso contenimento della spesa corrente, che è tanta parte del buon governo di Giuliano Amato (primo), deve essere obiettivo quantificabile con risultati poi misurabili. Si usa, per spiegare la riforma, lo slogan 'dagli atti ai fatti'.
La parola “aziendalizzazione” ricorda ai più soprattutto il cambiamento di natura giuridica che investe le Unità sanitarie locali e i presidi sanitari più importanti. La riforma della sanità del 1992 identifica la “strumentalità” di quegli enti, provando a sciogliere una relazione perversa con gli enti locali e a legare l’erogazione del servizio a obiettivi di efficienza. Consentirebbe, sulla carta, l’organizzazione di forme di concorrenza all’erogatore di diritto pubblico, favorendo esperimenti di quasi-mercato da parte delle Regioni. L’anno successivo il governo Ciampi “salverà il sistema sanitario nazionale”, come si legge nel resoconto offerto di quelle vicende su un sito Internet, e la riforma Amato/De Lorenzo verrà ulteriormente riscritta da Rosy Bindi, ministro della sanità nel governo di centro-sinistra. L’unica Regione a sfruttare le possibilità offerte da quella legge del 1992 sarà, nel 1997, la Lombardia guidata da Roberto Formigoni.
Con la riforma della funzione pubblica, secondo Sacconi e Verbaro, è avvenuto qualcosa di simile: il potenziale delle iniziative del governo Amato non è stato mai davvero sfruttato, anzi gli esecutivi successivi hanno recitato la parte del gambero.
Perché? Forse perché il pubblico impiego rappresenta il gruppo di interesse più potente in qualsiasi Paese, ma soprattutto in un Paese nel quale lo Stato intermedia all’incirca la metà del prodotto. Mentre gli altri gruppi d’interesse (dalle imprese private ai lavoratori) sperimentano raramente una piena convergenza dei propri obiettivi, il pubblico impiego tende a trovarla nella conferma dello status quo.
Il governo Amato tentò di unire il controllo della spesa e un profondo ripensamento di carattere organizzativo, quest’ultimo funzionale al primo.
La delega e ancor più il decreto delegato sono infarciti di presidi alla spesa. E per evitare la ricerca del consenso da parte dei ministri, viene istituita l’agenzia per la contrattazione ARAN secondo il modello invalso nei due maggiori enti delle partecipazioni statali. La politica deve dare all’agenzia indirizzi e risorse in base alla predeterminazione dei relativi accantonamenti di bilancio. I controlli devono essere quindi ex ante ma anche poi ex post. Nonostante questo rigido corsetto alle relazioni collettive di lavoro, il nuovo impianto le vuole avvicinare a quelle del settore privato. (…) L’obiettivo è, come già affermato, di partire dal riconoscimento alle amministrazioni degli stessi poteri del 'privato datore di lavoro', liberandole dalle molte inibizioni derivanti dai rapporti tra politica e sindacati.
Non è neppure il caso di ricordare che le cose andarono diversamente e i mali della pubblica amministrazione non vennero debellati. Forse vale la pena di interrogarsi sul perché quelle riforme vennero scritte nel 1992, e poi furono largamente disattese. L’amara verità è che, in una democrazia avanzata di 50 (allora) o 60 (oggi) milioni di abitanti, nella quale ampio e pervasivo è il ruolo dello Stato nell’economia e conseguentemente ampia e articolata la rete dei gruppi d’interesse che ne vivono, le riforme sono possibili solo se c’è una leadership fortissima a spingerle (à la Thatcher) oppure se a dettarle è la necessità.
Per tornare alla consapevolezza dei cambiamenti necessari da parte dei protagonisti dell’epoca. Nell’accomiatarsi dal Parlamento, con uno dei più discorsi più densi che un premier italiano abbia mai pronunciato, Giuliano Amato si dimostrò convinto di essere innanzi a un cambio di regime: “il regime fondato su partiti che acquisiscono consenso di massa attraverso l’uso dell’istituzione pubblica nasce in Italia con il fascismo e ora viene meno”. Nel discutere su fascismo, prima, seconda e forse terza repubblica, in tanti hanno parlato di tutto. In pochi si sono soffermati su questo punto sottolineato da Amato (la relazione fra sistema politico e allocazione della spesa pubblica) o sul ruolo della PA al centro del libro di Sacconi e Verbaro. Tema meno appassionante di certe querelle infinite, ma non necessariamente meno importante.
Maurizio Sacconi e Francesco Verbaro, 1993. Il tentativo di reinventare lo Stato. Attualità e prospettive di una riforma, prefazione di Stefano Parisi, Roma, Studium, 2023, pp. 176.
Lascia perplessi, ma alla fine non più di tanto, che un fine giurista come Amato non si sia posto il problema che per "aziendalizzare" la PA il primo compito è ridurre l'ipertrofia normativa. Le aziende che funzionano bene, funzionano per obiettivi-risultati, il "cosa", quanto deve rendere il capitale investito; il "come" lo lasciano decidere al management ai vari livelli. Invece in Italia si fanno leggi ambigue, che richiedono circolari interpretative da parte dei Ministeri o delle loro Agenzie. In questo modo è impossibile cambiare i processi operativi fondamentali della PA, e quindi è impossibile "riformarla". Gli interessi costituiti trovano nell'impianto giuridico una delle loro sorgenti di forza. Pare che in UK il Parlamento emani 1/10 delle leggi rispetto all'Italia; o i MP sono 10 volte più pigri...o...